La facile scappatoia dell’astensione di maggioranza – Considerazioni a margine di una seduta di Consiglio Comunale
Nel corso della recente seduta di Consiglio Comunale di Mineo svoltasi lo scorso 15 gennaio 2015, su due proposte all’ordine del giorno le votazioni hanno determinato la bocciatura delle proposte, sebbene non sia stato espresso voto contrario da nessuno dei consiglieri. È stato il caso di due mozioni di indirizzo presentate dai gruppi di opposizione: “Progetto Garby” (raccolta rifiuti) e “Calatino Terra di Accoglienza”. In entrambi i casi erano presenti 13 consiglieri su 15 (assenti Biazzo per la maggioranza e Barbagallo per l’opposizione), la seduta era in numero legale e le due proposte sarebbero passate con il voto favorevole della metà dei presenti più uno, ossia con sette voti. I sei consiglieri di opposizione (“Per la Città” e “Gruppo misto”) hanno votato a favore. I sette consiglieri di maggioranza (“Uniti per Mineo”) si sono astenuti. Risultato delle due votazioni è stato la bocciatura delle proposte, in conformità alle regole dell’Organo consiliare.
Il Regolamento del Consiglio Comunale di Mineo (in vigore dal 2008) così stabilisce all’Art. 34: «1. Salvo che per i provvedimenti espressamente previsti dalle leggi o dallo Statuto, per i quali si richiede un “quorum” speciale di maggioranza di voti, ogni deliberazione del Consiglio Comunale s’intende approvata quando abbia ottenuto il voto favorevole della maggioranza dei presenti, ossia un numero di voti a favore pari ad almeno la metà più uno dei presenti. Se il numero dei presenti è dispari, la maggioranza assoluta è data da un numero di voti favorevoli che, raddoppiato, dà un numero superiore di una unità al totale dei presenti. 2. I Consiglieri che si astengono dal voto si computano nel numero necessario a rendere legale la seduta e nel numero dei presenti, tranne nei casi di astensione obbligatoria disciplinati dal precedente articolo 7. 3 In caso di parità di voti la proposta non è approvata e la votazione esaurisce l’argomento posto all’ordine del giorno e pertanto preclude la rinnovazione del voto nella stessa riunione. 4 Nel verbale viene indicato esattamente il numero dei voti favorevoli e contrari alla proposta e quello degli astenuti. Nelle elezioni viene indicato il numero dei voti riportati da ciascun nominativo, compresi i non eletti.»
Dunque, a norma del Regolamento del Consiglio Comunale di Mineo, «I Consiglieri che si astengono dal voto si computano nel numero necessario a rendere legale la seduta e nel numero dei presenti». Il che equivale a dire che un voto di astensione ha effetti pratici uguali al voto contrario e di conseguenza la distinzione tra le due scelte di voto ha un significato meramente simbolico ma non sostanziale.
Dalla consultazione degli ordinamenti legislativi emerge che non esistono allo stato attuale norme che definiscono e disciplinano espressamente con quale criterio vadano computati i voti di astensione, se il quorum strutturale (numero presenti per raggiungere il numero legale) si possa cioè distinguere dal quorum funzionale (maggioranza necessaria all’approvazione). Da parte del Consiglio di Stato la questione è stata esaminata nel modo seguente:
La disposizione, nel prevedere espressamente la computabilità degli astenuti ai fini della “validità”, ha come obiettivo quello di evitare che l’astensione, ossia la dichiarazione di non voler o poter votare, possa strumentalmente essere utilizzata per condizionare il numero legale. Essa evidentemente presuppone l’accoglimento di una nozione di “astensione”, equivalente, negli effetti, a quella di “assenza”, tanto che interviene in via eccezionale, sebbene ai soli fini della validità, ad inibire questa tendenziale equivalenza quando l’oggetto della valutazione ricada sulla validità delle sedute (quorum strutturale).
Se l’astensione fosse stata considerata dallo Statuto una modalità di voto anziché una manifestazione della volontà di non partecipare alla discussione ed al voto, allora non ci sarebbe stato bisogno di una norma – quale quella dell’art. 27 – che esplicitamente impone di considerare presente il soggetto che si astiene. La norma tuttavia limita i suoi effetti derogatori (rispetto alla nozione di astensione implicitamente accolta) alla sola validità della votazione collegiale, id est, al quorum strutturale. Indi, per il quorum funzionale, ossia per il calcolo della maggioranza dei voti validamente espressi, vale, ai sensi dello Statuto, il principio per il quale astensione significa volontà di non partecipare alla discussione ed al voto, con conseguente esclusione dal computo dei presenti.
4.2. La sussistenza di una disciplina che equipari in via generale i presenti astenutisi, agli assenti, non deve sorprendere (l’appellato in proposito ravvisa una contraddizione in termini) poiché questa è ad es. la soluzione utilizzata dal regolamento della Camera dei Deputati, che al suo art. 48, dopo aver ribadito la formula costituzionale “maggioranza dei presenti”, afferma che sono considerati presenti solo coloro che esprimono voto favorevole o contrario. Formula giudicata dalla Corte costituzionale compatibile con la previsione costituzionale della “maggioranza dei presenti” di cui all’art. 64 cost. atteso che “dichiarare di astenersi ed assentarsi sono manifestazioni di volontà che si differenziano solo formalmente – come una dichiarazione espressa si differenzia da un comportamento concludente – ma che in realtà poi si accomunano grazie all’univocità del risultato cui entrambe mirano con piena consapevolezza, che è quello di non concorrere all’adozione dell’atto collegiale”. Se così è – aggiunge la Corte – “l’assemblea può stabilire in via generale ed astratta quale sia, ai fini del computo della maggioranza e, quindi, della validità delle deliberazioni, il valore dell’un modo o dell’altro di manifestare la volontà di non partecipazione alla votazione” (cfr. sent. n. 78 del 1984).
4.3. L’indicazione derivante dall’interpretazione testuale e sistematica delle norme statutarie sopra suggerita (ed adottata dal Comune prima delle modifiche), pertanto, non solo non è contraddittoria, ma è plausibile e non irragionevole, costituendo una libera scelta statutaria.
Del resto non si rinvengono limiti o prescrizioni nel TUEL, il quale si limita ad affidare la disciplina del funzionamento del Consiglio comunale alla fonte statutaria ed a quella regolamentare.
Dunque, il problema se gli astenuti debbano essere computati nella maggioranza dei presenti viene lasciato alla piena autonomia dei regolamenti di ciascun Organo consiliare. Come si può vedere dal confronto con il Regolamento del Consiglio Comunale vigente in altri Comuni, effettivamente le differenze esistono. Per esempio, il Regolamento del Consiglio Comunale di Numana (An) all’Art. 69 – “esito delle votazioni” al punto 2 afferma: «I consiglieri che si astengono dal voto si computano nel numero necessario a rendere legale l’adunanza, ma non nel numero dei votanti.» Ecco che in questo modo il voto di astensione viene preservato nel suo significato peculiare e unico, laddove si differenzia e va tenuto distinto da un voto contrario o dalla scelta da parte di uno o più consiglieri di abbandonare l’aula, influendo così sul numero legale della seduta. Come osservato da fonti autorevoli, l’astenuto non è un dissenziente, o se intimamente lo è, quella volontà appartiene alla sfera dei motivi, irrilevanti, di regola, per il diritto. Ciò che egli manifesta è un atteggiamento agnostico, incolore, un non-rifiuto e un non-assenso, la negazione in sostanza, di entrambe le volontà esprimibili mediante il voto. Né è possibile assimilare la posizione dell’astenuto a quella dell’assente. Se, infatti, quest’ultimo manifesta una assoluta indifferenza per la deliberazione, chi si astiene tiene già un comportamento in un certo senso partecipativo, giacché è presente fisicamente all’adunanza e contribuisce, dunque, all’avvio delle attività assembleari. È al momento del voto che viene meno la sua collaborazione. Pertanto, se l’astenuto ha voluto auto-escludersi dal procedimento della votazione e, di conseguenza, dal suo risultato, il calcolo delle maggioranze andrebbe operato sui soli votanti. In caso contrario è ravvisabile una malcelata volontà di contrapposizione a una deliberazione senza però volersi assumere pienamente la responsabilità del voto contrario, quasi a evitare successive contestazioni in merito alle motivazioni eventualente incoffessabili alla base di tale scelta.
L’insieme delle considerazioni fin qui esposte dall’Osservatorio per la trasparenza amministrativa a Mineo si configura nei termini concreti di una proposta di modifica del Regolamento del Consiglio Comunale di Mineo ai fini di risolvere la questione dell’ambiguità del voto di astensione nelle deliberazioni consiliari, proposta che potrà essere liberamente fatta propria e portata avanti da qualsivoglia gruppo consiliare o singolo consigliere che nel momento presente esercita tale carica e condivide le motivazioni della proposta. Data la legittimità di entrambe le scelte possibili in merito all’interpretazione del voto di astensione secondo la legislazione vigente, una eventuale modifica nel senso suggerito qui non potrebbe comunque avere valore retroattivo, ma solamente per il futuro.
Osservatorio per la trasparenza amministrativa a Mineo
Laboratorio politico Vetustissima et Iucundissima 